In GU la legge di conversione del D.L. 28/2020: la fine dell’era delle copie cartacee nel PAT

La legge 25 giugno 2020, n. 70 ha convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 30 aprile 2020, n. 28 che ha dettato la disciplina transitoria del processo amministrativo nel periodo dell’emergenza da Covid 19 prevedendo l’udienza in videoconferenza. In sede di conversione in legge è stata abrogata la norma che prevede il deposito della copia cartacea degli atti processuali, sono stati modificati dei termini processuali inerenti all’udienza in videoconferenza, sono stati definite le autorità chiamate a dare parere preventivo sullo schema dei decreti del Presidente del Consiglio di Stato che stabiliscono le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico.

Conversione in legge con modificazioni del d.l. 30 aprile 2020, n. 28 ad opera della legge 25 giugno 2020 , n. 70

La legge 25 giugno 2020, n. 70 ha convertito in legge, con modificazioni, il d.l. 30 aprile 2020, n. 28, che all’art. 4 (Disposizioni integrative e di coordinamento in materia di giustizia amministrativa) aveva modificato la disciplina transitoria del processo amministrativo nel periodo di emergenza dovuto al COVID-19, già prevista dall’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, convertito con modificazioni in legge 24 aprile 2020, n. 27.

In particolare, il d.l. 28/2020 nel testo originale aveva disposto quattro modifiche sostanziali al regime processuale amministrativo.

In primo luogo la proroga dal 30 giugno al 31 luglio 2020 la disciplina emergenziale delle udienze del processo amministrativo modificando l’articolo 84, del decreto legge 17 marzo 2020 n. 18, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 aprile 2020, n. 27.

In secondo luogo l’introduzione nel processo amministrativo, a partire dal 30 maggio e fino al 31 luglio 2020, l’udienza con la discussione orale da remoto in modalità videoconferenza con la presenza delle parti, dettandone la relativa disciplina, al fine recuperare il valore dell’oralità momentaneamente abbandonato dall’art. 84 del decreto legge 17 marzo 2020, n. 18, che aveva previsto che le cause andassero in decisione senza discussione orale.

Inoltre, il decreto legge in questione ha previsto una modifica permanente della disciplina delle fonti del processo amministrativo telematico, importante soprattutto in proiezione futura, attribuendo al Presidente del Consiglio di Stato la competenza ad adottare le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico in precedenza affidata a un regolamento governativo dall’art 13, comma 1, dell’allegato 2 (norme di attuazione) al codice del processo amministrativo e contenuta nel decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 febbraio 2016, n. 40 (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico).

Infine, il decreto legge in questione aveva temporaneamente sospeso sino al 31 luglio 2020 l’obbligo del deposito della copia cartacea degli atti processuali prevista dal comma 4 dell’articolo 7 del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197.

Il contenuto del decreto legge è stato sostanzialmente confermato dalla legge di conversione, salvo che sull’ultimo punto.

La conversione in legge ha modificato in minima parte la disciplina processuale dell’emergenza, lasciando immutata la data finale del 31 luglio del periodo transitorio con il ritorno al regime “ordinario”, e si è limitato a modificare alcuni termini processuali inerenti all’udienza in videoconferenza.

La modifica più importante, infatti, non riguarda la disciplina transitoria del processo dovuta all’emergenza Covid 19, ma l’introduzione di un mutamento stabile della disciplina del processo amministrativo telematico, ovverosia il venir meno del controverso obbligo del deposito della copia cartacea degli atti processuali. In sostanza, è stato reciso l’ultimo “filo” che il vigente rito processuale, integralmente digitalizzato, manteneva con la concezione tradizionale del processo, incentrato sull’utilizzo dei documenti cartacei.

Una ulteriore modifica riguarda l’indicazione specifica degli enti che debbono dare parere preventivo sullo schema dei decreti del Presidente del Consiglio di Stato che stabiliscono le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico.

L’abrogazione dell’obbligo di deposito della copia cartacea

Il processo amministrativo telematico è un processo svolto totalmente da remoto sia per i giudici che per le parti, mediante lo scambio di atti digitali, e l’unico documento cartaceo era costituito dalla cosiddetta copia d’obbligo.

In particolare, il comma 4 dell’art. 7, del decreto legge D.L. n. 168/2016, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, in occasione dell’introduzione del PAT ha previsto l’obbligo del deposito di almeno una copia in formato cartaceo con l’attestazione di conformità degli atti depositati in formato telematico. Si trattava di una copia d’obbligo (anche se inizialmente era stata chiamata copia di cortesia sulla falsariga di quanto avveniva per il processo civile telematico) in quanto la doverosità del deposito era fatta palese dall’uso dell’espressione “deve essere depositata”, anche se poi lasciava margini di incertezza sulla portata precettiva della norma la mancata previsione di una sanzione o, comunque, delle conseguenze del mancato deposito, e l’assenza di un preciso riferimento temporale entro il quale il deposito deve essere effettuato

La medesima norma, infatti, non indicava né i termini di deposito, né le conseguenze della sua violazione.

La disposizione circoscriveva testualmente la previsione della doverosità del deposto delle copie cartacee ai soli atti processuali in senso stretto (ovverosia quegli atti formati e sottoscritti dalle parti a fini processuali) e non a tutti i documenti depositati in giudizio, specificando di riferirsi al ricorso e agli scritti difensivi e, quindi, senza comprendere gli altri documenti depositati in giudizio dalle parti.

In ogni caso la copia cartacea costituiva una semplice copia senza valore legale, attribuibile solo al documento digitale.

Tale obbligo, peraltro, era stato inizialmente previsto in via transitoria solo sino al 1° gennaio 2018, poi rinnovato in via transitoria e, infine, imposto a regime dal D.L. 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 1 dicembre 2018, n. 132.

Nell’ottica di limitare la necessità di accesso alle Corti per l’emergenza coronavirus, il comma 10 dell’art. 84 del D.L. n. 18/2020 aveva dettato delle disposizioni anche sulla copia cartacea.

In particolare, il comma 10 in questione, come modificato dal D.L. n. 28/2020, aveva previsto che dall’8 marzo e fino al 31 luglio 2020 fosse sospeso l’obbligo di deposito della copia cartacea del ricorso e degli scritti difensivi, con l’attestazione di conformità.

Il medesimo comma, inoltre, con una disposizione che prevedeva una modifica permanente della disciplina, aveva previsto che le copie cartacee in questione potesse essere depositata anche “a mezzo del servizio postale”.

In realtà, l’eventualità dell’utilizzo del servizio postale per il deposito della copia cartacea, nel silenzio della normativa, non pareva potersi escludere nel regime precedente, che non disciplinava i modi di deposito.

La legge di conversione 25 giugno 2020, n. 70, ha abrogato il comma 4 All’articolo 7 del decreto-legge 31 agosto 2016, n. 168, convertito, con modificazioni, dalla legge 25 ottobre 2016, n. 197, facendo venire meno in via definitiva l’obbligo del deposito in giudizio di una copia cartacea degli atti depositati in via digitale.

Da questo momento, quindi, non sarà più necessario che le parti “doppino” il deposito degli atti in forma telematica (tramite PEC o upload sul Sistema informativo della Giustizia Amministrativa) con il deposito di una copia cartacea con l’attestazione di conformità al formato telematico.

Viene quindi sostanzialmente meno l’ultimo baluardo cartaceo di un processo integralmente digitale.

Le modifiche del regime dell’udienza in videoconferenza

Il decreto legge n. 28/2020, come è noto, ha previsto, che sin dal 30 maggio 2020 e fino al 31 luglio 2020, data di fine della disciplina di emergenza dovuta al COVID-19, sia operativa la possibilità di tenere udienze in collegamento da remoto, con modalità di videoconferenza che consentono la discussione orale con la partecipazione degli avvocati nel rispetto del principio del contraddittorio.

Anzi, per essere più precisi, in base al combinato disposto dell’art. 84 D.L. n. 18/2020 e dell’art. 4 D.L. n. 28/2020 il regime del processo amministrativo prevede che, sino al 31 luglio 2020 tutte le controversie passano in decisione, senza discussione orale, sulla base degli atti depositati, ma a partire dal 30 maggio 2020 è possibile che su richiesta di parte o d’ufficio venga disposta la discussione orale delle controversie chiamate in udienza in modalità videoconferenza.

La legge di conversione ha mantenuto immutato questo impianto, limitandosi ad apportare due modifiche al regime dell’udienza in videoconferenza, in particolare relative al termine entro il quale la segreteria comunica alle parti l’avviso dell’ora e delle modalità di collegamento da remoto e al termine entro il quale le parti possono depositare le note di udienza o richiesta di passaggio in decisione.

Nello specifico, il testo dell’art. 4, comma 1, del d.l. in questione prevedeva che in tutti i casi in cui venisse disposta la discussione da remoto, la segreteria comunicasse, almeno un giorno prima della trattazione, l’avviso dell’ora e delle modalità di collegamento.

La legge di conversione ha portato a tre giorni prima della trattazione il termine entro il quale la segreteria comunica agli avvocati (o alle parti che agiscono in proprio) l’avviso dell’ora e delle modalità di collegamento.

Inoltre il testo originario dell’art. 4 del medesimo d.l. prevedeva che in alternativa alla discussione potessero essere depositate note di udienza fino alle ore 9 antimeridiane del giorno dell’udienza stessa o richiesta di passaggio in decisione e il difensore che deposita tali note o tale richiesta sia considerato presente a ogni effetto in udienza.

Anche modifica a questa disposizione riguarda solo i termini, in particolare prevedendo che le note di udienza o la richiesta di passaggio in decisione debbano essere depositate non più entro le ore 9 antimeridiane del giorno dell’udienza ma fino alle ore 12 del giorno antecedente a quello dell’udienza stessa.

Questa modifica, risulta peraltro in conformità con l’art. 4, comma 4, delle disposizioni attuazione al codice del processo amministrativo, che limita l’orario di deposito degli atti nell’ultimo giorno consentito alle ore 12, ha l’evidente ratio di evitare dei depositi troppo a ridosso dell’udienza che non consenta dei termini adeguati per l’esame di quanto depositato.

I pareri sullo schema decreti del Presidente del Consiglio di Stato che dettano le regole tecniche operative del PAT

Una ulteriore modifica riguarda i soggetti che debbono rendere parere preventivo sui dei decreti del Presidente del Consiglio di Stato che stabiliscono le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico

In particolare, il legislatore italiano nell’introdurre il processo amministrativo telematico aveva scelto di demandare alla fonte regolamentare e, nello specifico, a un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, delle regole tecnico-operative del nuovo processo digitale.

L’opzione per la fonte regolamentare è stata giustificata, nella stessa Relazione di accompagnamento al codice del processo amministrativo, dalla necessità di assicurare i due requisiti della flessibilità e tempestività di adattamento alle novità tecnologiche, che non potevano essere garantiti dalla fonte legislativa, in un contesto caratterizzato da una forte tecnicità e da una rapida obsolescenza dei sistemi.

Le norme tecnico-operative del processo amministrativo telematico e le relative specifiche tecniche erano, infatti, state adottate con il d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40, (Regolamento recante le regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico), la cui modifica richiedeva l’adozione di una fonte di uguale rango normativo, ovverosia di una norma regolamentare da emanarsi nel rispetto delle relative procedure di legge.

In materia di processo telematico, tuttavia, a volte le esigenze di celerità e flessibilità sono talmente sentite da adattarsi difficilmente allo stesso iter procedimentale necessario per l’adozione di una norma regolamentare, che richiede un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri.

In tal senso è intervenuto il d.l. n. 28/2020 che, con una norma che ha una ratio e un’efficacia ben oltre il periodo emergenziale, ha demandato al Presidente del Consiglio di Stato la generale competenza ad adottare le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico, con effetto abrogativo del d.P.C.M. n. 40 del 2016.

In particolare, l’art. 4, comma 2, del d.l. n. 28 del 2020, ha sostituito l’art. 13, comma 1, delle norme di attuazione del codice del processo amministrativo, prevedendo che le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico siano adottate “con decreto del Presidente del Consiglio di Stato, sentiti il Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale e gli altri soggetti indicati dalla legge, che si esprimono nel termine perentorio di trenta giorni dalla trasmissione dello schema di decreto”.

La disciplina delle regole tecniche del processo amministrativo ha cambiato, quindi, fonte normativa.

È, infatti, stato anche previsto l’effetto abrogativo della normativa preesistente di fonte regolamentare. In particolare, l’art. 4, comma 3, del medesimo d.l. n. 28/2020 ha stabilito che “a decorrere dal quinto giorno successivo a quello della pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale del primo decreto adottato dal Presidente del Consiglio di Stato” è abrogato il decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 16 febbraio 2016, n. 40.

In altri termini, l’art. 4, comma 1, del decreto legge n. 28/2020 ha, quindi, stabilmente attributo al Presidente del Consiglio di Stato la competenza a dettare le regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico, con l’effetto di far automaticamente venire meno la normativa tecnica prece-dente

Tale potere è stato esercitato dal Presidente del Consiglio di Stato con l’indicato decreto 22 maggio 2020, n. 134 “Regole tecnico-operative per l’attuazione del processo amministrativo telematico, pubblicato, nonché per la sperimentazione e la graduale applicazione dei relativi aggiornamenti”.

Quest’ultimo, oltre ad adottare le regole tecniche per l’udienza in videoconferenza, ha quindi avuto anche l’importante effetto di abrogare ex lege il d.P.C.M. 16 febbraio 2016, n. 40.

L’abrogazione tuttavia per ora è rimasta confinata a livello formale.

Quanto a livello sostanziale, il decreto del Presidente del Consiglio di Stato ha “preferito” almeno per il momento non apportare modifiche al regime ordinario della disciplina tecnica del processo amministrativo telematico riproponendo (agli allegati 1 e 2 del d.P.C.S.), per intero e senza nessuna variazione, le regole tecnico-operative e le specifiche tecniche già contenute nel d.P.C.M. n. 40/2016, che quindi continuerà a restare in vigore, con il solo mutamento della sua valenza formale.

La modifica della normativa tecnica sostanziale del regime ordinario del processo amministrativo telematico è stata, infatti, di fatto rinviata in vista degli sviluppi futuri del processo e del Sistema Informativo della Giustizia Amministrativa.

La legge di conversione del decreto legge si è limitata a indicare che anche il Consiglio nazionale forense, il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e le associazioni specialistiche maggiormente rappresentative debbano esprimere il loro parere sull’adozione e la modifica delle regole tecnico-operative del processo amministrativo telematico.

In sostanza al posto della precedente espressione che prevedeva il parere, oltre a quello del Dipartimento della Presidenza del Consiglio dei ministri competente in materia di trasformazione digitale, anche di imprecisati “altri soggetti indicati dalla legge”, la norma ha espressamente previsto quali siano gli enti chiamati ad esprimersi sull’adozione di questa normativa applicativa sul PAT.

La disposizione, oltre a chiarire un aspetto incerto, sembra attestare l’importanza di queste regole che, seppure si palesano come disposizioni tecniche, incidono in materia processuale sostanziale, toccando gli aspetti del diritto di azione e difesa in giudizio e per questo sono chiamate a interloquire i rappresentanti della classe forense e l’organo di autogoverno della Giustizia Amministrativa.

Una prima notazione riguarda l’assenza tra gli enti che devono esprimersi del Garante della privacy, che aveva reso il parere rispetto allo schema del d.P.C.S. 22 maggio 2020, n. 134.

Un altro aspetto riguarda la possibilità cha a seguito di questa modifica normativa il Consiglio nazionale forense, il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa e le associazioni specialistiche maggiormente rappresentative debbano essere chiamate formalmente ad esprimersi anche sul testo del già vigente d.P.C.S. 22 maggio 2020, n. 134.